刘明刚
[摘 要]在公民、法人或者其他组织启动行政复议程序中，对行政复议申请受理与否是至为关键的环节。行政复议机关决定不予受理的，在程序上即终止了行政救济对行政相对人合法权益的保护，尤其是复议前置的情形下。而对于行政复议不予受理决定能否提起行政诉讼，现行法律规定模糊，所以，需要对行政复议不予受理决定的可诉性问题进行探讨。
[关键词]行政复议；可诉性；分析
中图分类号：S658 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）04-0383-01
1 行政复议不予受理决定不是行政复议决定
笔者认为，行政复议不予受理决定与《行政复议法》所规定的行政复议决定是不同的。行政复议决定是行政复议机关根据申请人的要求，对具体行政行为进行审查后得出的结论性意见。行政复议决定的作出必须经过受理、审查和作出决定等程序。
行政复议不予受理决定是行政复议机关对申请复议的具体行政行为，在是否属于行政复议的受案范围、是否超过法定期限和超过法定期限有无正当理由、申请人是否符条件、行政复议申请书是否符合条件、行政复议申请书是否属于本行政复议机关的管辖范围以及是否已向人民法院提起诉讼等方面，进行形式审查后而作出的否定性结论。严格意义上说，行政复议不予受理决定的作出，只是在行政复议程序的受理阶段的“决定”，并没有真正跨进行政复议的实质审查程序。所以说，行政复议不予受理决定与行政复议决定是截然不同的两个“决定”，从而，行政复议不予受理决定就不能适用提起诉讼的条文。
2 行政复议不予受理决定可诉性分析
但是《行政复议法》又规定行政复议不予受理决定可诉？如前所述，行政复议不是行政相对人合法权益的最终法律救济途径，国家立法又不能无因地剥夺行政相对人寻求司法救济的权利，所以行政复议不予受理决定必须是可诉的。但行政复议不予受理可诉并不是因为其是行政复议决定才具有可诉性，换言之，不能这样认为：行政复议不予受理决定因为是行政复议决定才具有可诉性；更不能以行政复议不予受理决定与复议决定的起诉期限在《行政复议法》和《行政诉讼法》中都规定为“十五日”为依据，顺理成章地“推理”出行政复议不予受理决定也是行政复议决定。实际上，行政复议不予受理决定属不属于行政复议决定，都不影响其可诉性。理由也很简单，因为行政复议不予受理决定仍屑具体行政行为是无庸置疑的。根据（行政诉讼法）第二条的规定，行政相对人对于行政复议不予受理决定行为有权提起行政诉讼。因此，行政复议不予受理决定不是行政复议决定，并不影响其可诉性。也就是说，无论从何种角度出发，行政复议不予受理决定具有可诉性的结论是成立的、肯定的。
不过，如果把行政复议不予受理决定当作具体行政行为，那么对其提起行政诉讼，则不能适用《行政复议法》和《行政诉讼法》有关不服行政复议决定提起行政诉讼的规定，只能适用关于不服具体行政行为提起行政诉讼的规定。然而，《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，不服具体行政行为的，“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。意即在此种情形下，不服行政复议不予受理决定的起诉期限是“三个月”，而根据《行政复议法》第十九条的规定，不服行政复议不予受理决定的起诉期限是“十五日”。这样，就导致尴尬局面产生：同样是行政复议“不予受理决定”，法定起诉期限却发生冲突，迥然不同。显然，即便是理解上发生了偏差，但这也不是立法者所愿意看到的结果，毕竟法言法语是不会也不容产生任何歧义的。当然，如果认为《行政复议法》第十九条的规定适用的只是特例，即复议前置情形下行政复议不予受理决定的起诉期限，而且这种理解可以成立的话，对于非复议前置情形下的行政复议不予受理决定的起诉期限，相关的立法或者司法解释也应作出明确规定为宜，或者是“三十日”或者是“十五日”，否则，在当前的法律意识和法制环境下，难以完全消除人们认识上的偏差和法律适用上的困惑。遗憾的是即便是时间上后进的2000年3月10日施行的《最高人民法院關于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》也疏忽了该问题。
结语
现行法律规定的缺憾造成了法律理解和司法适用的困惑。从《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定看，不服具体行政行为的行政诉讼和不服行政复议决定的行政诉讼，起诉期限是不一致的，如果仅仅考虑行政复议不予受理决定因复议前置与否，人为地将起诉期限分别界定为“三十日”和“十五日”，是不足取的。同时，行政复议不予受理决定并非一般的具体行政行为，其产生是在行政复议过程中，具有特殊性，因此，亟须界定清楚其法律属性，以免人们将其与一般的具体行政行为或者和行政复议决定相混淆。可以考虑的做法是在相关立法中予以明确：“公民、法人或者其他组织（或者申请人）不服不予受理决定或者不服复议决定的，可以在收到不予受理决定书或者复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”如此，包括复议前置和非复议前置情形下的行政复议不予受理决定的可诉性问题都能得以解决。
此外，值得注意的是，行政复议不予受理决定，是行政复议机关积极主动地回应申请人复议申请的结果，并不是对申请人的复议申请置之不理或者拒绝或拖延履行法定职责。因此，复议机关作出不予受理决定，是一种积极的行政作为，并非是行政机关不作为。因此，行政复议不予受理决定虽具有可诉性，但该可诉性的实现，应把握一点：不服行政复议不予受理决定的，行政相对人不能以行政不作为为由提起行政诉讼，人民法院也不能以行政不作为为诉由受理。endprint
